Krajowy Program Ochrony Powietrza – komentarz i analiza dokumentu

 

Polska od wielu lat mierzy się z problemem niskiej emisji, jednak dopiero ostatnie działania organizacji pozarządowych i nagłośnienie problemu spowodowało, że został on dostrzeżony i znalazł swoje miejsce w dokumentach rządowych. O nowelizacji ustawy Prawo ochrony środowiska, czyli tzw. ustawie antysmogowej powiedziano i napisano wiele. W trakcie prac legislacyjnych nad ustawą, niemal niezauważony, opublikowany został przez Ministerstwo Środowiska Krajowy Program Ochrony Powietrza (KPOP). Jaka jest jego rola i co wnosi do walki z niską emisją?

Celem KPOP, jak można przeczytać w syntezie otwierającej dokument, jest poprawa jakości powietrza na terenie Polski, szczególnie obszarów gdzie normy stężeń substancji zanieczyszczających są największe i dotykają dużych skupisk ludzi. Horyzont czasowy jaki przyjęto, wyznaczony został na rok 2020 (z perspektywą do roku 2030), przy czym Ministerstwo Środowiska dodatkowo przyjęło ramy czasowe dla realizacji działań krótko-, średnio- i długoterminowych, wyznaczając je odpowiednio na lata 2018, 2020 i 2030.

Krajowy Program Ochrony Powietrza jest średniookresowym dokumentem planistycznym, który stanowi element spójnego systemu zarządzania ze średniookresową Strategią „Bezpieczeństwo Energetyczne i Środowisko – perspektywa do 2020 r.” przyjętą uchwałą Nr 58 Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2014 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 469), (KPOP, 2015).

Obowiązujące regulacje prawne
Nasuwa się pytanie czy w związku z obowiązującym stanem prawnym w Polsce, dokument tego typu jest potrzebny? Jak każdy inny plan działania, KPOP uwzględnia działania określone w dokumentach na poziomie krajowym i lokalnym, tak aby ich implementacja możliwa była w sposób skonsolidowany i efektywny. Mało tego, do prowadzenia jakichkolwiek działań, które będą skuteczne, konieczne jest uwzględnienie obowiązującego prawodawstwa Unii Europejskiej (UE) i tak podstawowymi regulacjami prawnymi na poziomie UE do których odniesiono się w KPOP, są:

  • Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2004/107/WE z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie arsenu, kadmu, rtęci, niklu i wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych w otaczającym powietrzu (Dz. Urz. UE L 23 z 26.01.2005, str. 3);
  • Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (Dz. Urz. UE L. 152 z 11.06.2008, str.1);
  • Decyzja wykonawcza Komisji 2011/850/WE z dnia 12 grudnia 2011 r. ustanawiająca zasady stosowania dyrektyw 2004/107/WE i 2008/50/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w odniesieniu do systemu wzajemnej wymiany informacji oraz sprawozdań dotyczących jakości otaczającego powietrza (Dz. U. L 335 z 17.12.2011, str. 86 -106);
  • Dyrektywa Parlamentu Europejskiego 2010/75/WE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) (Dz. U. L 334/17 z 17.12.2010) (zwana dalej dyrektywą IED);
  • Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/81/WE z dnia 23 października 2001 r. w sprawie krajowych poziomów emisji dla niektórych rodzajów zanieczyszczenia powietrza (Dz. U. L 309 z 27.11.2001, str. 22).

Regulacje prawne UE zostały transponowane do prawa krajowego ustawą Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232, z późn. zm.) oraz Ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm.). Ponadto, na poziomie krajowym dokumentami wpływającymi na jakość powietrza są (KPOP, 2015):

  • Umowa Partnerstwa, przyjęta przez Komisję Europejską w dniu 23 maja 2014 r., stanowiąca podstawę do opracowania Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014–2020, który został przyjęty przez Komisję Europejską w dniu 18 grudnia 2014 r.,
  • Strategia rozwoju kraju 2020 (Dz. U. z 2012 r. poz. 882),
  • Strategia średniookresowa „Bezpieczeństwo Energetyczne i Środowisko – perspektywa do 2020 r.” (Dz. U. z 2014 r. poz. 469),
  • Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 (Dz. U. z 2012 r. poz. 252),
  • Narodowy Program Zdrowia na lata 2007–2015, przyjęty uchwałą Nr 90/2007 Rady Ministrów z dnia 15 maja 2007 r.),
  • Strategia rozwoju transportu do 2020 r. z perspektywą do 2030 (Dz. U. z 2013 r. poz. 75),
  • Polityka energetyczna Polski do 2030 r., przyjęta uchwałą Nr 202/2009 Rady Ministrów z dnia 10 listopada 2009 r.,
  • Krajowy Plan Działań w zakresie energii ze źródeł odnawialnych 2010 (zaktualizowany w 2011 r.), przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 7 grudnia 2010 r. i zaktualizowany w dniu 2 grudnia 2011 r.,
  • Krajowy plan działań dotyczący efektywności energetycznej dla Polski 2014, przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 20 października 2014 r.,
  • Polityka Rządu RP dla przemysłu naftowego w Polsce, przyjęta przez Radę Ministrów w dniu 6 lutego 2007 r.,
  • Polityka dla przemysłu gazu ziemnego, przyjęta przez Radę Ministrów w dniu 20 marca 2007 r.,
  • Strategia działalności górnictwa węgla kamiennego w Polsce w latach 2007-2015, przyjęta przez Radę Ministrów w dniu 31 lipca 2007 r.,
  • Strategia innowacyjności i efektywności gospodarki, (Dz. U. z 2013 r. poz. 73),
  • Krajowy plan gospodarki odpadami 2014 (M. P. z 2010, Nr 101, poz. 1183).

Na poziomie wojewódzkim, są to (KPOP, 2015):

  • Regionalny Program Operacyjny Województwa,
  • Strategia Rozwoju Województwa,
  • Wyniki oceny jakości powietrza i klasyfikacji stref w województwie,
  • Program ochrony powietrza,
  • Plan zagospodarowania przestrzennego województwa,
  • Program Rozwoju Infrastruktury Transportowej województwa,
  • Program ochrony środowiska województwa,
  • Wojewódzki plan gospodarki odpadami.

Mnogość dokumentów determinujących prowadzenie skutecznej polityki na rzecz ochrony powietrza spowodowała, że konieczne stało się powstanie jednolitego dokumentu odnoszącego się do bieżącej sytuacji, stąd opracowanie KPOP należy uznać za krok w dobrym kierunku.

 

Stan jakości powietrza w Polsce
Za monitoring oraz ocenę jakości powietrza w Polsce odpowiada Główny Inspektorat Ochrony Środowiska (GIOŚ). Podstawą do podejmowanych przez GIOŚ działań są kryteria określone w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 roku w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy, a także dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2004/107/WE z dnia 15 grudnia 2004 roku w sprawie arsenu, kadmu, niklu, rtęci i wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych w otaczającym powietrzu. W związku z powyższym ocenie zawartości w powietrzu poddawane są: SO2, NO2, CO, C6H6, O3, PM10, PM2,5 a także metale ciężkie i benzo(a)piren oznaczone w PM10 (PMŚ-IOŚ, 2015).

Ocena jakości powietrza prowadzana jest w 46 strefach, na które składa się: 12 aglomeracji, 18 miast powyżej 100 tys. mieszkańców oraz 16 obszarów województw w skład których nie wchodzą wymienione aglomeracje i miasta powyżej 100 tys. mieszkańców. W przypadku występowania niskiej emisji szczególnie uciążliwe i groźne są przekroczenia dopuszczalnych stężeń PM2,5, PM10 oraz benzo(a)pirenu.

Ocena jakości powietrza przeprowadzona w 2014 roku wskazała na przekroczenie dopuszczalnych norm PM10 w 42 strefach oraz PM2,5 w 22 strefach. Dramatycznie wygląda sytuacja w przypadku rakotwórczego benzo(a)pirneu, którego dopuszczalne normy przekroczone zostały we wszystkich 46 strefach (Kaczmarczyk [red.], 2015; PMŚ-IOŚ, 2015).

W przypadku PM10 za przekroczenie 24-godzinne stężeń odpowiedzialna była emisja z systemów indywidualnego ogrzewania budynków (85,22%), ruchu pojazdów (5,83%), emisja wtórna pyłów (3,54%), a także przemysł (2,14%). Za przekroczenie dopuszczalnych poziomów PM2,5 odpowiedzialne były przede wszystkim systemy indywidualnego ogrzewania budynków (89,50%), ruch pojazdów i emisja wtórna (7,90%) oraz przemysł (2,60%). W przypadku benzo(a)pirenu był to efekt emisji z systemów indywidualnego ogrzewania budynków (77,00%), koksowni (15,00%) oraz ruchu pojazdów (6,00%) (PMŚ-IOŚ, 2015).

 

Działania proponowane w KPOP
Mimo, że w dobrej wierze, dość ogólnie sformułowane zostały aspekty konieczne do spełnienie aby realizację programu można było uznać za sukces. Wymieniono m.in.: podniesienie rangi zagadnienia jakości powietrza, stworzenia ram prawnych oraz narzędzi finansowych na rzecz poprawy jakości powietrza, rozwój i rozpowszechnienie technologii sprzyjających poprawie jakości powietrza, czy mechanizmów kontrolowania obowiązujących norm.

Dość dokładnie określone zostały natomiast bariery w zakresie rozwiązań systemowych, prawnych, technicznych, finansowych, społecznych i organizacyjnych wpływających na poprawę jakości powietrza w Polsce. Przede wszystkim należy tu wymienić brak kompleksowego podejścia do działań na rzecz ochrony powietrza, które byłyby uwzględnione w aktach prawnych oraz politykach sektorowych, niewystarczające ujęcie problematyki ochrony powietrza w uregulowaniach dotyczących planowania przestrzennego, dostępności w handlu dla osób fizycznych węgla o niskiej jakości, preferowanie biomasy jako paliwa alternatywnego w stosunku do węgla, brak środków finansowych na działania służące poprawie jakości powietrza określone w gminnych programach ochrony powietrza, czy niska świadomości społeczna w zakresie ochrony powietrza.

Poza celem głównym KPOP, który jest dość ogólny i mówi o poprawie jakości życia mieszkańców Polski (ochrona zdrowia z uwzględnieniem ochrony środowiska), sformułowane zostały dwa cele szczegółowe, są to (KPOP, 2015):

  • osiągnięcie w możliwie krótkim czasie poziomów dopuszczalnych i docelowych niektórych substancji, określonych w dyrektywie 2008/50/WE i 2004/107/WE, oraz utrzymanie ich na nieprzekroczonym poziomie na obszarach już spełniających wymagania, a w przypadku pyłu PM2,5 także pułapu stężenia ekspozycji oraz Krajowego Celu Redukcji Narażenia,
  • osiągnięcie w perspektywie do roku 2030, stężeń niektórych substancji w powietrzu na poziomach wskazanych przez WHO oraz nowych wymagań wynikających z regulacji prawnych projektowanych przepisami prawa unijnego.

W celu osiągnięcia założonych celów Ministerstwo Środowiska zaproponowała sześć podstawowych kierunków działania. Pozostaje odpowiedź na pytanie, na ile są one konkretne. Pierwszy to „Partnerstwo na rzecz poprawy jakości powietrza w Polsce”, skupiające się na skutecznej realizacji KPOP przez wszystkich zainteresowanych interesariuszy, począwszy od ministerstw, a skończywszy na indywidualnych wytwórcach ciepła. Na czele „partnerstwa” miałby stanąć Komitet Sterujący pod przewodnictwem Ministra Środowiska. W punkcie tym chodzi przede wszystkim o nadzór nad implementacją KPOP i wzmocnienie współpracy między poszczególnymi podmiotami. Pozostaje życzyć sobie, aby z zaproszenia do współuczestnictwa w „partnerstwie” skorzystało tych podmiotów jak najwięcej.

Kolejne wymienione w KPOP kierunki działania, a więc: stworzenie ram prawnych sprzyjających efektywnej realizacji działań mających na celu poprawę jakości powietrza, włączenie społeczeństwa w działania na rzeczy poprawy jakości powietrza poprzez zwiększenie świadomości społecznej oraz tworzenie trwałych platform dialogu z organizacjami społecznymi, rozwój i rozpowszechnianie technologii sprzyjających poprawie jakości powietrza, rozwój mechanizmów kontrolowania źródeł niskiej emisji oraz upowszechnienie mechanizmów finansowych sprzyjających poprawie jakości powietrza, to działania wielokrotnie powielane w różnych formach w „Planie działania na poziomie krajowym oraz wojewódzkim i lokalnym”.

W propozycji Ministerstwa Środowiska wyznaczone zostały cele krótko-, średnio- i długoterminowe. Na poziomie krajowym wśród celów krótkoterminowych warto zwrócić uwagę na zapis mówiący o uwzględnieniu działań i zaleceń KPOP podczas aktualizacji innych polityk, strategii oraz programów priorytetowych, przede wszystkim Narodowym Programie Zdrowia. Niezwykle ważnym działaniem jest wprowadzenie zmian prawnych, częściowo wprowadzonych już tzw. ustawą antysmogową (KPOP został ogłoszony przed nowelizacją ustawy Prawo ochrony środowiska), co do możliwości wprowadzenia ograniczeń w zakresie paliw stałych i ich jakości stosowanych na danym obszarze, opracowania wymagań dotyczących sezonowej efektywności energetycznej oraz dopuszczalnej emisji z instalacji o mocy cieplnej do 500 kW, a także zmiany ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (poprzez rozszerzenie zakresu przedmiotowego delegacji ustawowej do wydania przez ministra właściwego do spraw gospodarki rozporządzeń w sprawie wymagań jakościowych dla paliw stałych). Dodatkowo należy zwrócić uwagę na sugestię w KPOP wprowadzenia zmian w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wykroczeń, za które strażnicy miejscy są uprawnieni do nakładania grzywien na drodze mandatu karnego, tak aby były one adekwatne do popełnionego czynu.

Wśród celów średnioterminowych, a więc do roku 2020, na uwagę zasługuje zmiana ustawy Prawo budowlane poprzez dodanie przepisu zobowiązującego do określenia w pozwoleniach na budowę dopuszczalnego sposobu ogrzewania budynków na obszarach gdzie normy jakości powietrza są przekraczane. Przewidywana jest także zmiana ustawy w sprawie charakterystyki energetycznej budynków poprzez wprowadzenie zadania dla służb kominiarskich w zakresie nadzoru i monitorowania jakości spalania paliw oraz paliwa stosowanego do celów grzewczych w obiektach mieszkalnych.

Spośród dość ogólnie sformułowanych celów długoterminowych na poziomie krajowym, warto wspomnieć o kontynuacji wsparcia realizacji działań na rzecz rozwoju energetyki odnawialnej i kogeneracji w perspektywie do roku 2030 wraz z określeniem oczekiwanego efektu środowiskowego.

Ustawodawstwo na poziomie krajowym i dostarczenie konkretnych narzędzi samorządom lokalnym powinno być priorytetem KPOP i tak poniekąd jest. Plan działań na poziomie wojewódzkim i lokalnym przewiduje wśród działań krótkoterminowych przede wszystkim przystąpienie do wspomnianego Partnerstwa na rzecz poprawy jakości powietrza w Polsce oraz przygotowanie gminnych planów gospodarki niskoemisyjnej, a także opracowanie i uchwalenie zaległych założeń do planów lub programów zaopatrzenia miast, gmin w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe. Z punktu widzenia skutecznego ograniczania niskiej emisji, pozytywnie należy ocenić zapis mówiący o zwiększeniu efektywności energetycznej budynków mieszkalnych i użyteczności publicznej poprzez przeprowadzenie tzw. głębokiej/gruntownej termomodernizacji z wykorzystaniem środków RPO 2014–2020 oraz NFOŚiGW. Dodatkowo, wzmocnione mają zostać kompetencje Inspekcji nadzoru budowlanego w zakresie kontroli zgodności zainstalowanego systemu ogrzewania z systemem zawartym w projekcie budowlanym. Na pierwszy rzut oka propozycje zmian ukierunkowane są na zaostrzenie przepisów i wzmocnienie kontroli nad obywatelem, za plus KPOP należy jednak uznać zwrócenie uwagi na kwestię osób najuboższych i wprowadzenie obligatoryjnych programów osłonowych dla wymieniających źródło ciepła.

Z perspektywy celów średnioterminowych za pozytywne należy uznać zwrócenie uwagi na konieczność wprowadzenia rozwiązań umożliwiających realizację inwestycji z zakresu energetyki w formule ESCO.

Dobrym pomysłem, choć budzącym już na etapie konsultacji społecznych wątpliwości co do realizacji, jest wśród celów długoterminowych, możliwość wprowadzenia uchwałą stref ograniczonej emisji transportowej.

 

Podsumowanie
Krajowy Program Ochrony Powietrza, to bez wątpienia dokument rozbudowany, wskazujący propozycje zmian jakie powinny zajść, żeby jakość powietrza w Polsce uległa poprawie. Merytorycznie jest on warty uwagi przede wszystkim ze względu na „Plan działania” uwzględniający jak przystało na solidny „Action plan” cele krótko-, średnio- i długoterminowe i wskazujący podmioty odpowiedzialne za ich realizację. Cele jakie zostały postawione nie mogą być jednak uznane za sprecyzowane, chyba że za precyzyjne określenie uznamy sformułowanie mówiące o spełnieniu obowiązujących w UE norm jakości powietrza do rok 2030. Czy są one ambitne? Bez wątpienia są opracowane w sposób realny, uwzględniając możliwości implementacji rozwiązań, które pozwolą na ich osiągnięcie ale słowa ambitne bym nie użył.

Mimo, że opisany został system monitorowania realizacji KPOP, wydaję się, że więcej uwagi powinno zostać poświęcone na system monitorowania osiąganych efektów. Tymczasem, ograniczono się do sformułowania, że Minister Środowiska będzie informował Radę Ministrów o postępie realizacji Programu, co dwa lata od ogłoszenia dokumentu, w terminie do dnia 30 listopada (2018 r., 2020 r.), a po roku 2020 planuje się utrzymać system monitorowania na podobnych zasadach. Sprawozdanie będzie zawierało: listę działań podjętych w rozpatrywanym okresie, stan prac nad realizowanymi działaniami, tabelę wskaźników uzupełnioną o dane z okresu sprawozdawczego w ujęciu narastającym, propozycję modyfikacji i usprawnienia sposobu realizacji działań, dostosowując je do bieżącej sytuacji społeczno-gospodarczej. Istotna jest konieczność stworzenia takiego systemu monitoringu, który będzie pozwalał na analizę uzyskanych efektów w zależności od prowadzonych działań, tak aby możliwe było porównanie regionów, czy miast, oraz możliwe było wyciąganie precyzyjnych wniosków co do efektywności prowadzonych działań w odniesieniu do ponoszonych na nie nakładów finansowych.

Odrębną kwestią pozostaje fakt, że nawet mimo dobrej woli wszystkich zainteresowanych stron, co do poprawy jakości powietrza w Polsce, kwestia ta wymaga dokładniejszego potraktowania, odejście od kolejnych prób nowelizacji ustawy Prawo ochrony środowiska, na rzecz opracowania ustawy prawo ochrony powietrza poświęconej tylko i wyłącznie tym kwestiom. Analiza niniejszego dokumentu po raz kolejny pozostawia wrażenie że zostało dużo napisane o celach, o tym że działania powinny być efektywne, ale jak w większości tego rodzaju dokumentów brak jest przykładów konkretnych działań mogących stanowić dobrą praktykę dla podmiotów realizujących KPOP. Można toczyć spór o to czy zapisanie konkretnych działań w dokumencie obejmującym szeroki horyzont czasowy, różne poziomy zasięgu terytorialnego itp. ma sens, ale analiza dobrych praktyk wynikających z realizacji podobnego rodzaju projektów w innych krajach, bez wątpienia jest potrzebna i powinna służyć jako przykład do działania w Polsce.

 

Źródła:

  • Kaczmarczyk M. [red.], 2015: Niska emisja: od przyczyn występowania do sposobów eliminacji, Kraków, 2015
  • PMŚ-IOŚ, 2015 – Państwowy Monitoring Środowiska – Inspekcja Ochrony Środowiska, 2015: „Ocena jakości powietrza w strefach w Polsce za rok 2014”, Warszawa, 2015
  • KPOP, 2015 – Ministerstwo Środowiska, Departament Ochrony Powietrza, 2015: „Krajowy program ochrony powietrza do roku 2020 (z perspektywą do 2030), Warszawa, 2015

 

Opracowanie:
RESponsibility.PL